L'avviso di revisione del classamento catastale
Rubrica a cura del
Dott. Giuseppe Di Nardo
già Magistrato di Cassazione e Giudice Tributario
L'AVVISO DI REVISIONE
del classamento catastale
(aggiornamento Maggio 2023)
- Premessa
Con il termine CATASTO è indicato l'archivio dei documenti in cui sono registrati vari atti dai quali risultano le caratteristiche di tutti gli immobili (terreni e fabbricati) esistenti nei Comuni italiani.
La legge istitutiva del Catasto fu emessa nell'anno 1864 (legge n. 1831) e con essa si introdusse nel Regno d'Italia un'imposta fondiaria che si fondava sulla superficie invece che sulla redditività.
Successivamente nell'anno 1886 fu emanata la legge n. 3682 la quale determinò il calcolo delle imposte fondiarie sulla rappresentazione cartografica. Tuttavia il precedente sistema rimase in funzione nelle province di Trieste, Trento, Gorizia, Bolzano e Belluno nelle quali anche oggi vige il cosiddetto “catasto tavolare”
Il CATASTO ha subito nel corso degli anni varie riforme.
Con la Legge n.321/1901 fu istituito il c.d. tipo di frazionamento. Successivamente con il R.D. n.1572/1931 e il R.D. n.2153/1938 fu approvato il Testo unico delle leggi sul nuovo catasto e il relativo Regolamento con i quali si dispose la separazione tra il catasto terreni e il catasto fabbricati.
Con la Legge n.1043 del 1941 fu introdotta la cartografia generale. Quindi con le leggi n.68 del 1960 e n.679 del 1969 l'amministrazione del catasto fu affidata agli organi dello Stato e fu introdotto il c.d. tipo mappale.
Fu di poi abbandonato il sistema cartaceo e venne introdotta la digitalizzazione, rendendosi possibile l'accesso alle informazioni catastali a tutti i soggetti interessati.
Con la consultazione della documentazione catastale è possibile conoscere le caratteristiche costruttive degli immobili, il reddito degli stessi ai fini fiscali e i diritti dei possessori, senza però che i dati predetti abbiano funzione probatoria, poichè al predetto fine rilevano unicamente gli atti esistenti nella Conservatoria degli Uffici immobiliari, differentemente da quanto si verifica nelle Province che adottano ancora il c.d. sistema tavolare in cui i dati stessi hanno piena funzione probatoria.
Nello Stato italiano l'amministrazione del CATASTO è gestita dai vari Uffici Provinciali dell'Agenzia delle Entrate, escluse le Province che adottano il sistema tavolare.
Nel RDL n.652/1939 fu previsto l'obbligo di denunciare l'accatastamento degli immobili disponendosi che “I fabbricati nuovi ed ogni altra stabile costruzione nuova che debbono considerarsi immobili urbani, a norma dell'art.4, devono essere dichiarati all'ufficio tecnico erariale entro trenta giorni dal momento in cui sono divenuti abitabili o servibili all'uso cui sono destinati, ancorchè esenti, temporaneamente o permanentemente, dai tributi immobiliari, ovvero soggetti ad imposta mobiliare”.
Il Catasto ha funzioni fiscali, civili e giuridiche.
Per ogni fabbricato è indicato: 1) il reddito -funzione fiscale-; 2) il passaggio di proprietà -funzione civile; 3) il titolare di diritti reali di godimento -funzione giuridica.
Ogni immobile è identificato da due numeri (identificativi catastali) ovveo il foglio e la particella. Talora è indicato anche un terzo numero, ovvero il subalterno.
Tutti gli immobili sono suddivisi in Categorie, Gruppi e Classi.
Le Categorie sono 4, e precisamente: 1) A) Immobili a destinazione ordinaria (Gruppi A, B e C, a loro volta ciascuno distinto in numerose classi; B) Immobili a destinazione speciale (Gruppo D, anch'esso distinto in varie classi); C) Immobili a destinazione particolare (Gruppo E distinto in varie classi); D) Immobili a destinazione fittizie (Gruppo F distinto in varie classi).
- La variazione catastale
La variazione catastale consiste in una richiesta fatta dal proprietario di un immobile al fine di ottenere il mutamento dei dati catastali oppure in una disposizione effettuata di ufficio dall'Amministrazione Finanziaria.
In genere la variazione predetta è richiesta dal contribuente, o disposta di ufficio, per modificare la categoria e la casse catastale dell'immobile nonché della rendita catastale per gli immobili aventi destinazione ordinaria e per quelli aventi destinazione speciale o particolare (appartenenti ai gruppi D ed E)
Giova precisare che la categoria è attribuita sulla base della destinazione d'uso e delle caratteristiche costruttive dell'immobile mentre la classe concerne il contesto urbano e le altre caratteristiche dell'immobile non considerate ai fini della categoria.
La rendita catastale è il valore ai fini fiscali di ogni immobile iscritto nel catasto.
In genere la variazione catastale è richiesta perchè si deve ristrutturare l'immobile, oppure perchè si deve venderlo o si deve chiedere un mutuo per acquistarlo o si deve disporre di un certificato di agibilità.
Nella Circolare n.2 del 2010 della Direzione della Agenzia del Territorio (oggi incorporata nell'Agenzia delle Entrate) è ben precisato che sussiste l'obbligo della dichiarazione di variazione catastale “...nei casi in cui la variazione incide sullo stato, la consistenza, l'attribuzione della categoria e della classe, a seguito di interventi edilizi di ristrutturazione, ampliamento, frazionamento, oppure per effetto di annessioni, cessioni o acquisizioni di dipendenze esclusive o comuni, cambio di destinazione d'uso etc. In sintesi costituisce rilievo- e, quindi, fonte di variazione catastale- ogni incoerenza che rappresenta fattispecie per la quale è obbligatoria la presentazione di un atto di aggiornamento catastale, ai sensi del citato art.17 lettera b), del regio decreto legge 13 aprile 1939, n,652, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 1939, n.1249. Sotto tale profilo non assumono quindi rilievo la variazione dei toponimi, dei nomi de confinanti e di ogni altro elemento, anche di carattere grafico-convenzionale, non influente sulla corretta determinazione della rendita”.
Nella predetta Circolare è inoltre precisato che sono catastalmente irrilevanti le lievi modifiche interne (spostamento di una porte o di un tramezzo) che non comportano variazioni del numero o della funzionalità dei vani, mentre sussiste l'obbligo della dichiarazione di variazione quando per effetto degli interventi si realizza una rilevante redistribuzione degli spazi interni o si modifica l'utilizzazione di superfici scoperte (balconi o terrazzi).
Si aggiunge altresì che non è necessario presentare la variazione per le unità immobiliari ordinarie (la cui consistenza è calcolata in metri quadrati o in metri cubi) allorquando le modifiche interne e di modesta entità non incidano sulla consistenza o destinazione dei beni. Sussiste invece obbligo di presentare la dichiarazione di variazione quando la mutazione incide sulla consistenza o sulla classe (es.: retrobottega trasformato in ambiente per la vendita, oppure realizzazione di soppalchi o servizi igienici).
E' infine da rilevare che anche la modifica dei dati essenziali, quali il nome e cognome del proprietario o altri dati presenti nella visura, rendono obbligatoria la variazione catastale.
La richiesta di variazione va presentata dall'interessato, in genere, mediante la procedura DOCFA (Documenti Catasto Fabbricati) che è una procedura informatica (L.208/2015 art.1 commi 21/23) indirizzata al Catasto presso il Comune online oppure al sito dell'Agenzia delle Entrate entro 30 giorni dalla fine dei lavori.
Alla richiesta devono essere allegati i seguenti documenti: a) la visura catastale (contenente la descrizione precisa dell'immobile); b) la planimetria catastale (contenente il disegno dell'immobile registrato al Catasto).
Per la richiesta di variazione che non sia presentata nel termine predetto è prevista una sanzione pecuniaria.
E' ancora da precisare che la rendita proposta dal contribuente permane negli atti del catasto fino a quando L'Agenzia delle Entrate non interviene rettificandola, intervento che può avvenire entro mesi 12, termine però non perentorio (v. Cass. Ord, n. 26981 del 2014 e anche in precedenza: sent. 1957/2012 e 23317/2011).
Dal momento in cui interviene la modifica della rendita da parte dell'A.E. la rendita diviene definitiva ed esplica effetto retroattivo fin dal momento della denuncia.
Da tanto consegue che se è pur vero che i termini a disposizione del contribuente per la contestazione della rendita rettificata dall'A.E. decorrono dalla notifica del relativo provvedimento, invece ai fini della determinazione dei tributi deve aversi riguardo al momento a decorrere dal quale va applicata la nuova rendita (ovvero al momento della denuncia del contribuente), onde vi potranno essere differenze in meno o in più con conseguenti maggiori accertamenti o rimborsi.
Sul punto non è superfluo ricordare l'affermazione del Giudice di legittimità secondo il quale “L'inciso solo a decorrere dalla loro notificazione indica inequivocamente l'impossibilità giuridica di utilizzare una rendita se non notificata ma non esclude affatto l'utilizzabilità della rendita (una volta) notificata a fini impositivi anche per annualità d'imposta per così dire sospese, ovverossia suscettibili di accertamento e/o di liquidazione e/o di rimborso” (Cass. 14402/2017).
- L'avviso di accertamento dopo la DOCFA
Come si è già accennato le variazioni dei dati catastali sono in genere richieste dal contribuente interessato mediante la cosiddetta procedura DOCFA. Tuttavia tanto non esclude che la stessa Amministrazione Finanziaria, riscontrando profili di illegittimità o di infondatezza del provvedimento amministrativo che dispose l'attribuzione dei dati catastali, e conseguentemente della rendita catastale, possa esercitare il potere di annullamento o di revoca in autotutela del predetto provvedimento.
Con la legge n.28/1999, e il DM regolamentare n.37/1997, fu prevista la sospendibilità degli effettri dell'atto oggetto dell'autotutela disponendosi che il potere di autotutela poteva essere esercitato anche in pendenza di giudizio o in caso di non impugnabilità degli atti illegittimi o infondati, anche di ufficio e nella carenza di apposita istanza del contribuente, in vari casi previsti dalla norma non tassativamente ma solo esemplificativamente quali: errore di persona, evidente errore logico o di calcolo, errore sul presupposto dell'imposta, doppia imposizione, omessa considerazione dei pagamenti eseguiti, mancanza di documentazione sanata da successiva produzione entro i termini di decadenza, sussistenza dei requisiti per deduzioni, detrazioni o agevolazioni, nonché errore materiale del contribuente facilmente riconoscibile.
In sede di autotutela nel settore catastale l'attività di riesame può concernere: a) il riesame, di ufficio o su segnalazione del contribuente, al fine di eliminare incongruenze originate da errori di inserimento dati o da erronee applicazioni dei principi di estimo catastale; b) riesame su istanza del contribuente che abbia sottoposto all'A.F. fatti, circostanze o elementi non presenti al momento dell'originario accertamento.
E' evidente, poi, che solo nell'ipotesi di cui sopra sub a) l'annullamento in autotutela ha effetto retroattivo, ovvero dalla data di decorrenza del classamento poi annullato, poiché in effetti non si tratta di atto modificativo della rendita, ma di atto teso a ripristinare la correttezza o legittimità di un provvedimento errato fin dalla sua emanazione.
E' altresì da rilevare che, con riferimento al reclamo in sede amministrativa, il contribuente che contesti l'applicazione della categoria e della classe dell'immobile deve indicare, a pena di inammissibilità del reclamo, “le unità immobiliari della stessa zona censuaria che risultino, nei confronti con quella del ricorrente, collocate in una categoria o in una classe diverse quantunque abbiano la stessa destinazione ordinaria e le stesse caratteristiche” (art.75 DPR 1142/1949).
Ai sensi dell'art.8, commi 2 e 3, DPR n.138/1938 la categoria è assegnata in base alla normale destinazione funzionale dell'immobile, valutati i caratteri tipologici e costruttivi specifici e delle consuetudini locali; la classe rappresenta il livello di reddito ordinario ritraibile nel mercato edilizio della microzona, in base alla qualità urbana ed ambientale della microzona in cui essa unità è ubicata, e dalle caratteristiche edilizie del fabbricato che la comprende. Per qualità urbana si intende il livello delle infrastrutture e dei servizi, mentre per qualità ambientale rileva il livello di pregio o degrado dei caratteri paesaggisrici e naturalistici determinati dall'attività umana.
Ai sensi dell'art.8 DPR 138/1938 il valore reddituale dell'immobile, in base al quale è calcolata la classe, è determinato sia in base alla posizione (collocazione in una microzona e qualità dei luoghi limitrofi) sia in base al fattore edilizio (dimensione, tipologia, destinazione funzionale, epoca di costruzione, dotazione impiantistica, qualità e stato edilizio, pertinenze, livello di piano).
- La motivazione dell'avviso di classamento catastale
Il provvedimento di classamento catastale, come tutti i provvedimenti amministrativi, deve necessariamente essere motivato, in base al disposto dell'art. 7 L.212/2000 (Statuto del Contribuente) che, richiamando l'art. 3 della Legge n.241/1990, precisa che nella detta motivazione devono essere indicati “i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione”.
Se è pur vero, infatti, che l'obbligo della motivazione è previsto in via generale per tutti gli atti amministrativi dall'art.3 L.241/1990 cit., per gli atti di accertamento tributario, in essi inclusi gli avvisi di classamento ed attribuzione di rendita catastale, esso costituisce strumento di garanzia del contribuente, soggetto inciso nella sua sfera patrimoniale dall'Amministrazione Finanziaria nell'esercizio del suo potere di imposizione fiscale, e si inserisce tra le norme dello Statuto del Contribuente che hanno l'essenziale funzione di garantire la conoscenza e l'informazione di esso contribuente nel rispetto dei principi generali di collaborazione, trasparenza e buona fede ai quali, nella loro espressione di civiltà giuridica, devono essere improntati i rapporti con il fisco
E' da rilevare però che, per quanto concerne il provvedimento di variazione dell'estimo catastale, l'obbligo della motivazione assume connotazione diversa nell'ipotesi che la variazione sia richiesta dal contribuente oppure sia operata di ufficio.
Invero per le variazioni disposte di ufficio la motivazione dell'avviso di accertamento deve esternare tutte le conoscenze dell'ufficio tributario nonché, sia pure sinteticamente, l'iter logico giuridico seguito per pervenire alla conclusione prospettata. Tutti i detti elementi conoscitivi devono essere forniti all'interessato non solo tempestivamente (ovvero inserendoli ab origine nel provvedimento impositivo), ma anche con quel grado di determinatezza ed intelligibilità che permetta al medesimo un esercizio non difficoltoso del diritto di difesa (v. Cass. Sez. trib. 15482/2006). Proprio con riferimento ad un avviso di variazione catastale il Giudice di legittimità ebbe modo di affermare che l'obbligo della motivazione “non può ritenersi osservato mediante la mera indicazione dei dati oggettivi acclarati dall'ufficio tecnico erariale e della classe conseguentemente attribuita all'immobile, trattandosi di elementi non idonei a consentire al contribuente, attraverso il raffronto con quelli indicati nella propria dichiarazione, di intendere le ragioni della classificazione, sì da essere in condizione di tutelarsi mediante ricorso alle commissioni tributarie (oggi Corti di Giustizia Tributaria, n.d.r.), atteso che esso è incontestabilmente un provvedimento di natura valutativa, integrante un atto di accertamento il quale, come tale, deve essere motivato” (Cass. Sez. trib. 25702/2009).
Tuttavia, come si è già accennato, la dichiarazione al Catasto per la variazione dello stato dell'immobile è normalmente effettuata dal contribuente a mezzo della cosiddetta procedura DOCFA (prevista e disciplinata dall'art. 2 del DL 16/1993 – conv. in L. 75/1993 – e dal DM 701/1994).
In tal caso l'obbligo della motivazione dell'avviso di classamento è soddisfatto con la mera indicazione dei dati oggettivi e della classe attribuita poiché si tratta di elementi conosciuti o comunque facilmente conoscibili dal contribuente, tenuto conto della struttura fortemente partecipativa dell'atto.
Tuttavia tanto si verifica nell'ipotesi che l'A.F. non disattenda gli elementi di fatto indicati dal contribuente e la divergenza tra la rendita proposta e quella attribuita derivi dala valutazione tecnica sul valore dei beni. Invece nell'ipotesi che la divergenza sia originata da una diversa valutazione degli elementi di fatto la motivazione dell'avviso deve essere più approfondita e devono essere specificate le differenze riscontrate, sia per consentire il pieno esercizio del diritto di difesa del contribuente sia per delimitare l'oggetto dell'eventuale contenzioso (Cass. 12497/2016, 12777/2018, 31809/2018, 2842/2020).
Del tutto diversa, e necessariamente più specifica, deve essere la motivazione dell'avviso nel caso che il nuovo classamento sia attribuito di ufficio dall'A.F. la quale ha l'obbligo di specificare a cosa sia dovuto il mutamento della categoria e della classe, ovvero degli elementi in base ai quali è attribuita la rendita (art.61 DPR 1142/1949 e 8 DPR 138/1998), poiché il sistema catastale non contiene una specifica definizione delle categorie e classi catastali mentre sussiste l'esigenza di consentire al contribuente di conoscere il presupposto dell'operata classificazione al fine approntare le proprie difese e delimitare l'oggetto dell'eventuale contenzioso nel quale è precluso all'A.F. di addurre in giudizio cause diverse da quelle già enunciate.
Pertanto, con riferimento all'attribuzione di ufficio di un nuovo classamento di una unità immobiliare, la giurisprudenza da antica data (v. Cass.9629/2012) ha indicato i seguenti principi da osservare a pena di nullità: a) se il mutamento è dovuto a trasformazioni specifiche subite dall'unità immobiliare l'A.F. nel provvedimento deve indicare le trasformazioni edilizie intervenute (L.311/2004 art.1, comma 335); b) se il mutamento è dovuto ad una risistemazione dei parametri relativi alla microzona in cui si colloca l'unità immobiliare, l'A.F, nell provvedimento deve indicare l'atto con cui si è provveduto alla revisione dei parametri relativi alla microzona, a seguito di significativi e concreti miglioramenti del contesto urbano (L.311/2004, art.1, comma 336); c) se il mutamento è stato determinato dalla constatata manifesta incongruenza tra il precedente classamento dell'unità immobiliare e il classamento di fabbricati similari aventi caratteristiche analoghe il provvedimento dell'A.F. deve contenere la specifica individuazione di tali fabbricati, del loro classamento e delle caratteristiche analoghe che li renderebbero similari all'unità immobiliare oggetto di riclassamento (L. 662/1996, art 3, comma 58).
Quanto poi alla necessità o meno di un previo sopralluogo dell'ufficio ai fini della variazione dell'estimo catastale la giurisprudenza della Corte di Cassazione è costante nell'affermare che “la revisione delle rendite catastali urbane in assenza di variazioni edilizie non richiede la previa visita sopralluogo dell'ufficio, né il sopralluogo è necessario quando il nuovo classamento consegua ad una denunzia di variazione catastale presentata dal contribuente, atteso che le esigenze sottese al sopralluogo e al contraddittorio si pongono solo in caso di accertamento di ufficio giustificate da specifiche variazioni dell'immobile” (Cass. 22313/2010, 19949/2012, 2998/2015, 374/2017).
E' poi da rilevare che ai fini della motivazione del provvedimento di revisione non è ritenuto sufficiente il riferimento generico alla microzona e alle sue caratteristiche come “la vocazione residenziale della microzona di ubicazione” e “il fatto che l'immobile stesso si trova inserito in una microzona di riferimento”, poiché ai fini valutativi oltre al fattore posizionale rileva anche il fattore edilizio, onde non è possibile prescindere dalle caratteristiche edilizie specifiche della singola unità e del fabbricato che la comprende (esposizione, rifiniture, stato di conservazione, anno di costruzione ecc.).
In proposito non sembra superfluo ricordare che la Corte Costituzionale, pronunciandosi sull'obbligo motivazionale del classamento catastale, con la sentenza n. 249 dell'anno 2017 affermò che “la decisione di operare una revisione del classamento per microzone si basa sul dato che la qualità del contesto di appartenenza dell'unità immobiliare rappresenta una componente fisiologicamente idonea ad incidere sul valore del bene” e che “la natura e le modalità dell'operazione enfatizzano l'obbligo di motivazione in merito agli elementi che hanno, in concreto, interessato una determinata microzona, così incidendo sul diverso classamento della singola unità immobiliare; obbligo che, proprio in consideraziine del carattere diffuso dell'operazione, deve essere assolto in maniera rigorosa in modo tale da porre il contribuente in condizione di conoscere le concrete ragioni che giustificano il provvedimento”.
Il Giudice di legittimità, preso atto della decisione della Consulta, e segnatamente dell'affermato carattere di rigorosità dell'obbligo motivazionale della revisione catastale, con sentenza n.2842/2020 affermava che “In tema di estimo catastale, il nuovo classamento adottato ai sensi dell'art.1, comma 335, della Legge 30 dicembre 2004 n.311, soddisfa l'obbligo di motivazione se, oltre a contenere i riferimenti ai parametri di legge in generale, quali il significativo scostamento del rapporto tra il valore di mercato e il valore catastale rispetto all'analogo rapporto sussistente nell'insieme delle microzone comunali, ed ai provvedimenti amministrativi su cui si fonda, consente al contribuente di evincere gli elementi, che non possono prescindere da quelli indicati dall'art.8 del DPR 23 marzo 1998 n.138 (quali la qualità urbana del contesto nel quale l'immobile è inserito, la qualità ambientale della zona di mercato in cui l'unità e situata, le caratteristiche edilizie del fabbricato e della singola unità immobiliare), che, in concreto, hanno inciso sul diverso classamento, ponendolo in condizione di conoscere ex ante le ragioni specifiche che giustificano il singolo provvedimento di cui è destinatario, seppure inserito in un'operazione di riclassificazione a carattere diffuso”.
- La proposta di revisione della legge catastale
Come è ben noto in data 22 giugno 2022 la Camera dei deputati ha approvato il disegno di legge contenente la delega per la revisione del sistema fiscale.
Purtroppo il provvedimento, contenente la previsione di diversi decreti legislativi a mezzo dei quali adeguare il vigente sistema fiscale al rispetto dei principi costituzionali di uguaglianza (art.3 Cost.), progressività e capacità contributiva (art.53 Cost.) nonché al diritto Europeo, principi rilevantissimi per l'interesse, anche economico dei cittadini, si è arenato in Senato proprio perchè al suo interno è contenuta la riforma della legge sul Catasto dei fabbricati.
Invero l'art.6 del citato disegno di legge intitolato “Principi e criteri direttivi per la modernizzazione degli strumenti di mappatura degli immobili e la revisione del catasto dei fabbricati”, indica i seguenti principi e criteri ai quali dovranno attenersi i Comuni e l'A.F. per correggere il classamento: A) degli immobili non censiti o che non rispettano la consistenza di fatto, la destinazione d'uso o la categoria catastale; B) dei terreni di fatto edificabili ma accatastati come agricoli: C) degli immobili abusivi.
E' altresì prevista l'adozione di mezzi per facilitare la condivisione dei dati tra l'A.F. e i Comuni e la coerenza degli stessi per l'accatastamento.
E' infine previsto che: A) per ogni unità immobiliare è da aggiornare periodicamente un'ulteriore rendita: B) l'OMI ha accesso alla banca dati; C) devono effettuarsi riduzioni del reddito per gli immobili di interesse storico o artistico.
Da tanto è derivato che l'evidente carattere peggiorativo (per l'interesse economico dei contribuenti) della riforma del Catasto proposta rispetto a quella vigente, ha comportato il blocco della stessa e, conseguentemente, anche dell'intera riforma fiscale di cui la prima è parte integrale.
Giuseppe Di Nardo